 |
 |
 |
 |
|
||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
||||||||||||||||||||||||
|
||||||||||||||||||||||||||
|
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
 |
А. Сырцев, О. Мисников, Р. Дубровский Местное самоуправление — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению … вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. П.1 ст. 2 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. п.1 ст.11 Конституции РФ. Становление системы местного самоуправления находится в своем развитии. В настоящее время в отношении организации деятельности институтов этой системы существует немало дискуссионных вопросов — соотношение вопросов государственного и местного значения с разграничением сферы компетенции, вопросы делегирования и передачи полномочий во взаимодействии с федеральной и региональной властью, неопределенность межбюджетных отношений и другие. Тем не менее, важность участия органов самоуправления в областях, имеющих общегосударственное значение, признается несомненной. Это признание отражается, например, в законодательных актах, в частности, в Законах РФ № 3-ФЗ, № 120-ФЗ и № 114-ФЗ (с изменениями согласно Федеральному Закону № 148-ФЗ), на основании которых органы местного самоуправления включаются в деятельность по профилактике широкого круга тяжелых социальных проблем — беспризорности, наркопотребления, экстремизма. Тяжесть указанных феноменов, к сожалению, не нуждается в детальных описаниях, однако, эти проблемы имеют не только видимые проявления и последствия, но также и неочевидную природу. Противодействие проявлениям — задача, имеющая вполне ясную постановку, инструменты реализации и параметры контроля ее решения. В случае с предотвращением (профилактикой) с трудом поддающаяся изучению, постоянно меняющаяся, неявная природа явлений с неизбежностью затрудняет формулирование задач, выбор способа их решения и меры оценки результатов. К примеру, при рассмотрении некоторых нормативных актов, относящихся к области профилактики наркопотребления, становится понятным, почему в Федеральной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы" из семи важнейших целевых индикаторов и показателей только один относится к профилактике. Этот показатель заключается в доле подростков и молодежи в возрасте от 11 до 24 лет, вовлеченных в профилактические мероприятия, по отношению к общей численности указанной категории (в процентах). Необходимо отметить, что в указанной Программе заложены механизмы гибкой организационной настройки в соответствии с постоянно обновляющимися обстоятельствами и в целях оптимизации работы. Но, тем не менее, многочисленные участники, эксперты и наблюдатели отмечают в качестве одного из самых сложных и нерешенных вопросов задачу выработки и применения надежных критериев эффективности антинаркотической деятельности. Более того, Р. Г. Хлопушин (УФСКН по СЗФО) заметил историческую связь между развитием самоуправления и проблемой оценок эффективности социальных программ. …Методология разработки превентивной антинаркотической стратегии и составляющих ее программ, остается дискуссионной как в России, так и в странах Запада. Организация антинаркотической работы… тесно связана с понятием территориальной и этнокультуральной общности В развитых странах забота о здоровье населения возложена также и на муниципальные органы управления, отвечающие за занятость, жилье, состояние окружающей среды и т.д. Такое "усложнение" политики в отношении здоровья дало толчок к развитию методов управления социальной сферой, и, в частности, — оценки эффективности социальных программ, направленных на сохранение и укрепление общественного здоровья. При изучении практики субъектов антинаркотической деятельности, правомерным будет, прежде всего, исследовать наличие и методологию оценки эффективности. С этим связан еще один крайне необходимый аспект профилактики — оценка и мониторинг наркоситуации. Такая связь обосновывается нижеследующими наблюдениями. Оценка эффективности в социальной сфере сформировалась как теоретическая и практическая научная отрасль уже к середине 70-х годов века. Эта процедура выполняет несколько ключевых для социального управления задач:
Между тем, напомним, что в соответствии с положениями цитированной ФЦП предлагается только одна мера оценки профилактики — охват несовершеннолетних в профилактические мероприятия. Субъекты деятельности, представляющие государственные учреждения, помимо обязательного сбора и обработки данных, относящихся к внутриведомственной статистике, на совершенно правомерных основаниях сводят отчетность по профилактике в рамках целевых программ в основном к перечню мероприятий и к количеству человек, охваченных этой работой. Некоммерческие организации и общественные объединения более свободны в выборе методологической основы в решении своих уставных задач. Но и их деятельность, как показано в недавних (единственных на сегодняшний день) исследованиях, с трудом поддается иным объективным количественным оценкам, нежели тем же данным по охвату и количеству вовлеченных в мероприятия лиц целевых групп. Так, деятельность 32 некоммерческих организаций в Санкт-Петербурге изучалась по методу оценочного социологического исследования информационно-описательного характера. Всего было представлено в целом 43 программы НКО, относящихся к сфере профилактики ПАВ и пропаганды здорового образа жизни. Для этого проводилась серия фокус-групп, интервьюирование и анкетирование представителей НКО, бюджеты организаций не исследовались. Один из выводов эксперта сформулирован так: При разработке почти 90% программ, производилась оценка ситуации, в контексте которой эта программа осуществлялась. Также более чем в 90% случаев, НКО в ходе разработки программы оценивали целесообразность запланированных мероприятий. В то же время, в 83% случаев производилась оценка качества и интенсивности внедрения программы (например, "с точки зрения степени принятия/вовлеченности в программу участников"), и лишь 12% представленных программ никак не оценивались в этом плане (5% - затруднились ответить). В ответах на вопросы эксперта о проведении финансового аудита или(?) какой-либо другой экспертизы 53% представителей НКО ответили утвердительно. Эксперт отметил также, что "лишь в 21% случаев существуют какие-либо отчетные документы по программе, 58% вообще никак не ответили на вопрос по поводу отчетности, и еще 21% ответили отрицательно". И, тем не менее, 80% НКО считают, что они "вполне способны произвести оценку результативности своих программ с точки зрения достижения заявленных целей и задач". Из доступной информации об участи в антинаркотической деятельности органов местного самоуправления известны немногочисленные примеры. Так, в докладе начальника Управления по СЗФО 1 департамента ФСКН России Н. П. Седых отмечался опыт работы муниципальных образований в двух субъектах федерации: В Вологодской области Главам муниципальных образований рекомендовано с 2005 года обеспечить проведение в образовательных учреждениях работу по раннему выявлению лиц, допускающих немедицинское употребление наркотических средств. В Республике Коми… широкое распространение получило закрепление антинаркотических мероприятий в нормативных актах муниципальных образований в форме решений их Советов и постановлений глав администраций. Но и в этом опыте, несомненно, достойным всяческого поощрения, не удается рассмотреть признаки применения систем оценок, кроме вышеописанных. В показанных примерах характерным также является то, что современные правовые отношения субъектов федеральной или региональной с местной властью могут строиться только на основе строго очерченной процедуры делегирования, передачи полномочий, либо на основе договоров, закрепленных в виде нормативных актов. Федеральная или региональная власть рекомендует местным органам управления, либо те проявляют инициативу в рамках своих полномочий, а взаимоотношения и администрирование инициатив осуществляются на основе отдельно прописанных процедур и финансового обеспечения. В паспортах договоров, реализуемых обычно в виде специальных комплексных программ, указываются ответственные исполнители, сроки, содержание работ и система отчетности. Следует подчеркнуть, что взятие на себя ответственности за ту или иную инициативу в местном самоуправлении может осуществляться только в виде добровольного акта — как сказано в соответствующем Федеральном Законе "под свою ответственность". В ситуации с наркопрофилактикой для инициатив органов местного самоуправления, по крайней мере, в Санкт-Петербурге, остается не так много места, чтобы избежать дублирования или пересечения, как сфер компетенции, так и разграничение ответственности с органами региональными. В настоящее время местные бюджеты и иные ресурсы также не в состоянии конкурировать с аналогичным обеспечением городских и федеральных инициатив. На примере Красногвардейского района Санкт-Петербурга хорошо видно, насколько велика разница во вкладах в антинаркотическую деятельность со стороны различных субъектов власти. Красногвардейский район занимает особое место в географическом, экономическом и социальном положении Петербурга. Так, географически район, с одной стороны, граничит с историческим центром, с другой, — с кольцевой автомагистралью, окраинами города. В нем располагаются промышленные предприятия, сосредоточены научные, образовательные учреждения, научно-производственные мощности, так и довольно значительна площадь "спальных районов". В районе велико число коренных граждан с развитыми социальными связями, но, в тоже время, по причине активного развития и строительства в социальной среде значительно представлены как новые горожане, так и временно проживающие и работающие мигранты. Обзор развития антинаркотической деятельности в районе 2005—2007 гг. показывает неуклонный рост и усиление активности различных организаций, учреждений, ветвей власти в противостоянии наркопотреблению. Так, например, по данным Администрации района в соответствии с Целевой программой "Комплексные меры по противодействию злоупотребления наркотическими средствами и их незаконному обороту" на 2006—2008 гг. помимо шести отделов Администрации, РУВД, трех Государственных учреждений (ГУ ЦСОН, СПб ГУЗ "МНД" № 1, ГУ ЦСРДИ) действуют районный Центр ППМС с "Кабинетом психолого-педагогической профилактики наркомании", а также две Молодежные консультации («Ржевка» и «Охта» от СПБ ГУЗ Детских городских поликлиник №№ 68 и 69). Кроме этого в районе созданы три общественные организации (СПб РОО «Взгляд в будущее», МРОО СПб «Правый берег», СПб РМОО «Молодежь Третьего Тысячелетия»), а из числа общегородских организаций в районе действуют ОО "Корчаковский Центр", ОО "Стеллит", ОО "Гуманитарное действие", ОО "Врачи — детям", РОО "Родители против наркотиков", с целями, заявленными как наркопрофилактические. Наращивание усилий отражается в количестве мероприятий и охвате вовлеченных участников, что приводит, как показано в отчетах, к снижению "зарегистрированных проявлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств" с 433 до 403 (в сравнении 2006 и 2007 гг.). Но как отмечалось в выступлениях практически всех докладчиков на последних заседаниях МВК района, существуют значительные трудности в системе оценок профилактических мероприятий. По данным различных ведомств и учреждений района количество мероприятий и охват ими, в частности, несовершеннолетних жителей весьма велики. Совершенно иные показатели активности существуют при рассмотрении деятельности органов местного самоуправления. В муниципальных образованиях, расположенных на территории района, за некоторыми исключениями, самостоятельная работа практически не ведется. В этом случае, Красногвардейский район является примером, характеризующим вышеописанные проблемы. Исключение здесь представляет опыт работы в Муниципальном округе Ржевка. Это округ расположен на территории Красногвардейского района. Ниже представлены его краткие социально-демографические характеристики, составленные по итогам Всероссийской переписи населения в 2002 году (Петростат). Всего населения, проживающего на территории МО ─ 55 955 человек, средний возраст ─ 39,1 год (от 0 до 99 лет),
Таблица 1 Возрастное распределение по отношению к трудоспособности
Таблица 2 Половозрастное распределение, %
Отметим, что доля лиц групп высокого риска по наркопотреблению в популяции округа составляет в сумме около 27 процентов (категории лиц в возрасте от 15 до 29 лет). Данное обстоятельство имеет значение для формирования превентивной политики в округе. На диаграмме 2 те же данные представлены в графическом виде. Диаграмма 1 Доли возрастных групп
Отнесение населения к категориям по трудоспособности и уровню образования традиционно имеет значение при разработке и оценке различных социальных программ. Диаграмма 2 Возрастное распределение по отношению к трудоспособности
Таблица 3 Уровни образования лиц в различных возрастных группах (доля в группе, %)
Диаграмма 3 Доли образовательных уровней
Некоторые социально-экономические характеристики, представленные ниже, также являются важным показателем. Ответы, полученные в переписи и касающиеся источников дохода, могут в той или иной степени искажаться. Искажения в большей мере могут присутствовать в ответах, касающихся источников трудовых доходов, в меньшей ─ в ответах по пособиям и выплатам, а также по положению в занятости. В этом случае полученные данные могут быть учтены как отражающие совокупную общественную самооценку в структуре "социального самочувствия". Таблица 4 Соотношение лиц по количеству источников средств к существованию (все население), %
Таблица 5 Доля вида источника в структуре всех указанных источников доходов населения (все население), %
Диаграмма 4 Доля видов источников во всех указанных среди трудоспособного населения и старше
Таблица 6 Индикация распределения источников дохода в возрастных группах (источников на человека)
Показатели занятости населения характеризуют трудовую активность населения округа. А для профилактических программ показатели занятости зачастую являются одним из важнейших индикаторов. Таблица 7 Занятое население в возрасте 15 лет и старше по возрасту и положению в занятии, кол-во человек
Таблица 8 Занятость и положение в занятии (доли), %
Таблица 9 Предприниматели (работающие не по найму)
В округе № 36 (МО "Ржевка") создано (в соответствии с гл. 3, ст. 10, п.35 и гл.6, ст. 26, п. 2.6 Закона Санкт-Петербурга № 237─30) и действует Муниципальное учреждение "Центр современных наркологических технологий", в Уставе которого обозначена и профилактика наркопотребления. В Законе Санкт-Петербурга № 237─30 по организации местного самоуправления несколько положений, определяющих сферу компетенции (ст. 10, гл. 3 Вопросы местного значения), могут быть проинтерпретированы как позволяющие участие в антинаркотической деятельности, по крайней мере, в области профилактики наркопотребления. Пункт 5. Принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация в пределах ведения сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, Пункт 13. Разработка и реализация муниципальных социальных программ за счет средств местных бюджетов, Пункт 29. Осуществление в порядке и формах, установленных законом Санкт-Петербурга, поддержки деятельности граждан, общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка на территории муниципального образования Как видно из социально-демографических характеристик округа, так и из отчетов по антинаркотической деятельности Красногвардейского района для проведения собственных комплексных программ органов местного самоуправления недостаточно оснований. Во-первых, подавляющее большинство групп высокого риска (несовершеннолетние дети, подростки и молодые люди), а также население в трудоспособном возрасте занято в учебной или трудовой деятельности. И соответственно попадают под действие программ профилактики, проводимых, например, в образовательных учреждениях. Во-вторых, число мероприятий и программ района, реализуемых в рамках "Комплексной программы по противодействию" обеспечивает действительно широкий охват различных групп населения. И в любом случае, особенности административно-территориального деления Санкт-Петербурга с неизбежностью приведут к дублированию функций, пересечению и конфликту полномочий. В этой связи представляется важным отметить, что наиболее реальная ниша, остающаяся в таких обстоятельствах для участия в профилактике местного самоуправления — это роль в системе межведомственного взаимодействия. Заметим, что эта роль может быть различна из-за особенностей административной структуры в разных субъектах федерации. Так, например, в Ленинградской области в отличие от Санкт-Петербурга самостоятельные инициативы органов местного самоуправления могут быть значительно шире. Тем не менее, потенциал в функции координации межведомственного взаимодействия органов местного самоуправления является неисчерпанным, и часто федеральные и региональные власти апеллируют именно к этим возможностям муниципалитетов. Об этом свидетельствует, например, Инструкция Комитета по безопасности Санкт-Петербурга (п. 4, Координация и контроль), в которой муниципалитетам отводится важно место в координации взаимодействия. Координацию и контроль за осуществлением межведомственного взаимодействия государственных структур и учреждений между собой, а также с негосударственными структурами и организациями в вопросах организации работы по профилактике наркомании и противодействия незаконному обороту наркотических веществ в пределах своей компетенции обеспечивают… на уровне муниципального образования руководители муниципальных органов управления…. Проблемы межведомственного взаимодействия — вопрос актуальный и далеко не решенный. Но на наш взгляд, вклад муниципальных образований в антинаркотическую деятельность мог бы быть существенно выше. Местные Советы, опираясь на положения Закона о самоуправлении, могли бы не только вести сбор статистических показателей, относящихся к характеристикам наркоситуции, но также принимать активное участие в их обработке и выработке так необходимых критериев эффективности профилактики. В то же время, располагая принятыми мерами оценки, местные органы управления значительно повысили бы качество обратной связи с региональными властями, проводящими активные профилактические мероприятия. Иными словами, органы местного самоуправления, по крайней мере, в условиях Санкт-Петербурга могли бы выступать как в качестве заказчика профилактических работ, так и в качестве экспертов, оценивающих их эффективность. Другие интересные материалы:
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
| |||||||||||||||
