Новости
 О сервере
 Структура
 Адреса и ссылки
 Книга посетителей
 Форум
 Чат

Поиск по сайту
На главную Карта сайта Написать письмо
 

 Кабинет нарколога _
 Химия и жизнь _
 Родительский уголок _
 Закон сур-р-ов! _
 Сверхценные идеи _
 Самопомощь _
 Клиника



Профилактика, социальная сеть нарком.ру

Лечение и реабилитация наркозависимых - Нарком рекомендует Клинику Narcom.ru

Лечение и реабилитация больных алкоголизмом - Нарком рекомендует Клинику Narcom.ru
Решись стать разумным, начни!





кровельная сэндвич панель характеристики

Нотариальный перевод

Платные услуги перевода документов. Бюро переводов онлайн. Круглосуточно

linguaplus.ru

Купить печь для бани

Банная печь. Отличные цены от производителей. Бонусы и акции. Доставка

delopechnoe.ru

Органы местного самоуправления и оценка эффективности профилактики

 


> Сверхценные идеи > Косые взгляды > Органы местного самоуправления и оценка эффективности профилактики

А. Сырцев, О. Мисников, Р. Дубровский

Местное самоуправление — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению … вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

П.1 ст. 2 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года.

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

п.1 ст.11 Конституции РФ.

Становление системы местного самоуправления находится в своем развитии. В настоящее время в отношении организации деятельности институтов этой системы существует немало дискуссионных вопросов — соотношение вопросов государственного и местного значения с разграничением сферы компетенции, вопросы делегирования и передачи полномочий во взаимодействии с федеральной и региональной властью, неопределенность межбюджетных отношений и другие. Тем не менее, важность участия органов самоуправления в областях, имеющих общегосударственное значение, признается несомненной. Это признание отражается, например, в законодательных актах, в частности, в Законах РФ № 3-ФЗ, № 120-ФЗ и № 114-ФЗ (с изменениями согласно Федеральному Закону № 148-ФЗ), на основании которых органы местного самоуправления включаются в деятельность по профилактике широкого круга тяжелых социальных проблем — беспризорности, наркопотребления, экстремизма.

Тяжесть указанных феноменов, к сожалению, не нуждается в детальных описаниях, однако, эти проблемы имеют не только видимые проявления и последствия, но также и неочевидную природу. Противодействие проявлениям — задача, имеющая вполне ясную постановку, инструменты реализации и параметры контроля ее решения. В случае с предотвращением (профилактикой) с трудом поддающаяся изучению, постоянно меняющаяся, неявная природа явлений с неизбежностью затрудняет формулирование задач, выбор способа их решения и меры оценки результатов.

К примеру, при рассмотрении некоторых нормативных актов, относящихся к области профилактики наркопотребления, становится понятным, почему в Федеральной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы" из семи важнейших целевых индикаторов и показателей только один относится к профилактике. Этот показатель заключается в доле подростков и молодежи в возрасте от 11 до 24 лет, вовлеченных в профилактические мероприятия, по отношению к общей численности указанной категории (в процентах).

Необходимо отметить, что в указанной Программе заложены механизмы гибкой организационной настройки в соответствии с постоянно обновляющимися обстоятельствами и в целях оптимизации работы. Но, тем не менее, многочисленные участники, эксперты и наблюдатели отмечают в качестве одного из самых сложных и нерешенных вопросов задачу выработки и применения надежных критериев эффективности антинаркотической деятельности.

Более того, Р. Г. Хлопушин (УФСКН по СЗФО) заметил историческую связь между развитием самоуправления и проблемой оценок эффективности социальных программ.

…Методология разработки превентивной антинаркотической стратегии и составляющих ее программ, остается дискуссионной как в России, так и в странах Запада.

Организация антинаркотической работы… тесно связана с понятием территориальной и этнокультуральной общности

В развитых странах забота о здоровье населения возложена также и на муниципальные органы управления, отвечающие за занятость, жилье, состояние окружающей среды и т.д. Такое "усложнение" политики в отношении здоровья дало толчок к развитию методов управления социальной сферой, и, в частности, — оценки эффективности социальных программ, направленных на сохранение и укрепление общественного здоровья.

При изучении практики субъектов антинаркотической деятельности, правомерным будет, прежде всего, исследовать наличие и методологию оценки эффективности. С этим связан еще один крайне необходимый аспект профилактики — оценка и мониторинг наркоситуации. Такая связь обосновывается нижеследующими наблюдениями.

Оценка эффективности в социальной сфере сформировалась как теоретическая и практическая научная отрасль уже к середине 70-х годов века. Эта процедура выполняет несколько ключевых для социального управления задач:

    • является инструментом, который обосновывает затраты на осуществление какой-либо деятельности в сфере социального управления;
    • обеспечивает получение информации, необходимой для планирования будущих действий;
    • используется при формулировании социальной политики и стратегии;
    • дает критерий для суждений об эффективности программ в будущем, а, значит, служит основанием для ответственности правительства [шире — органов управления] перед общественностью [там же].

Между тем, напомним, что в соответствии с положениями цитированной ФЦП предлагается только одна мера оценки профилактики — охват несовершеннолетних в профилактические мероприятия. Субъекты деятельности, представляющие государственные учреждения, помимо обязательного сбора и обработки данных, относящихся к внутриведомственной статистике, на совершенно правомерных основаниях сводят отчетность по профилактике в рамках целевых программ в основном к перечню мероприятий и к количеству человек, охваченных этой работой.

Некоммерческие организации и общественные объединения более свободны в выборе методологической основы в решении своих уставных задач. Но и их деятельность, как показано в недавних (единственных на сегодняшний день) исследованиях, с трудом поддается иным объективным количественным оценкам, нежели тем же данным по охвату и количеству вовлеченных в мероприятия лиц целевых групп.

Так, деятельность 32 некоммерческих организаций в Санкт-Петербурге изучалась по методу оценочного социологического исследования информационно-описательного характера. Всего было представлено в целом 43 программы НКО, относящихся к сфере профилактики ПАВ и пропаганды здорового образа жизни. Для этого проводилась серия фокус-групп, интервьюирование и анкетирование представителей НКО, бюджеты организаций не исследовались. Один из выводов эксперта сформулирован так:

При разработке почти 90% программ, производилась оценка ситуации, в контексте которой эта программа осуществлялась. Также более чем в 90% случаев, НКО в ходе разработки программы оценивали целесообразность запланированных мероприятий. В то же время, в 83% случаев производилась оценка качества и интенсивности внедрения программы (например, "с точки зрения степени принятия/вовлеченности в программу участников"), и лишь 12% представленных программ никак не оценивались в этом плане (5% - затруднились ответить).

В ответах на вопросы эксперта о проведении финансового аудита или(?) какой-либо другой экспертизы 53% представителей НКО ответили утвердительно. Эксперт отметил также, что "лишь в 21% случаев существуют какие-либо отчетные документы по программе, 58% вообще никак не ответили на вопрос по поводу отчетности, и еще 21% ответили отрицательно". И, тем не менее, 80% НКО считают, что они "вполне способны произвести оценку результативности своих программ с точки зрения достижения заявленных целей и задач".

Из доступной информации об участи в антинаркотической деятельности органов местного самоуправления известны немногочисленные примеры. Так, в докладе начальника Управления по СЗФО 1 департамента ФСКН России Н. П. Седых отмечался опыт работы муниципальных образований в двух субъектах федерации:

В Вологодской области Главам муниципальных образований рекомендовано с 2005 года обеспечить проведение в образовательных учреждениях работу по раннему выявлению лиц, допускающих немедицинское употребление наркотических средств.

В Республике Коми… широкое распространение получило закрепление антинаркотических мероприятий в нормативных актах муниципальных образований в форме решений их Советов и постановлений глав администраций.

Но и в этом опыте, несомненно, достойным всяческого поощрения, не удается рассмотреть признаки применения систем оценок, кроме вышеописанных. В показанных примерах характерным также является то, что современные правовые отношения субъектов федеральной или региональной с местной властью могут строиться только на основе строго очерченной процедуры делегирования, передачи полномочий, либо на основе договоров, закрепленных в виде нормативных актов. Федеральная или региональная власть рекомендует местным органам управления, либо те проявляют инициативу в рамках своих полномочий, а взаимоотношения и администрирование инициатив осуществляются на основе отдельно прописанных процедур и финансового обеспечения. В паспортах договоров, реализуемых обычно в виде специальных комплексных программ, указываются ответственные исполнители, сроки, содержание работ и система отчетности. Следует подчеркнуть, что взятие на себя ответственности за ту или иную инициативу в местном самоуправлении может осуществляться только в виде добровольного акта — как сказано в соответствующем Федеральном Законе "под свою ответственность".

В ситуации с наркопрофилактикой для инициатив органов местного самоуправления, по крайней мере, в Санкт-Петербурге, остается не так много места, чтобы избежать дублирования или пересечения, как сфер компетенции, так и разграничение ответственности с органами региональными. В настоящее время местные бюджеты и иные ресурсы также не в состоянии конкурировать с аналогичным обеспечением городских и федеральных инициатив.

На примере Красногвардейского района Санкт-Петербурга хорошо видно, насколько велика разница во вкладах в антинаркотическую деятельность со стороны различных субъектов власти.

Красногвардейский район занимает особое место в географическом, экономическом и социальном положении Петербурга. Так, географически район, с одной стороны, граничит с историческим центром, с другой, — с кольцевой автомагистралью, окраинами города. В нем располагаются промышленные предприятия, сосредоточены научные, образовательные учреждения, научно-производственные мощности, так и довольно значительна площадь "спальных районов". В районе велико число коренных граждан с развитыми социальными связями, но, в тоже время, по причине активного развития и строительства в социальной среде значительно представлены как новые горожане, так и временно проживающие и работающие мигранты.

Обзор развития антинаркотической деятельности в районе 2005—2007 гг. показывает неуклонный рост и усиление активности различных организаций, учреждений, ветвей власти в противостоянии наркопотреблению. Так, например, по данным Администрации района в соответствии с Целевой программой "Комплексные меры по противодействию злоупотребления наркотическими средствами и их незаконному обороту" на 2006—2008 гг. помимо шести отделов Администрации, РУВД, трех Государственных учреждений (ГУ ЦСОН, СПб ГУЗ "МНД" № 1, ГУ ЦСРДИ) действуют районный Центр ППМС с "Кабинетом психолого-педагогической профилактики наркомании", а также две Молодежные консультации («Ржевка» и «Охта» от СПБ ГУЗ Детских городских поликлиник №№ 68 и 69). Кроме этого в районе созданы три общественные организации (СПб РОО «Взгляд в будущее», МРОО СПб «Правый берег», СПб РМОО «Молодежь Третьего Тысячелетия»), а из числа общегородских организаций в районе действуют ОО "Корчаковский Центр", ОО "Стеллит", ОО "Гуманитарное действие", ОО "Врачи — детям", РОО "Родители против наркотиков", с целями, заявленными как наркопрофилактические. Наращивание усилий отражается в количестве мероприятий и охвате вовлеченных участников, что приводит, как показано в отчетах, к снижению "зарегистрированных проявлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств" с 433 до 403 (в сравнении 2006 и 2007 гг.).

Но как отмечалось в выступлениях практически всех докладчиков на последних заседаниях МВК района, существуют значительные трудности в системе оценок профилактических мероприятий. По данным различных ведомств и учреждений района количество мероприятий и охват ими, в частности, несовершеннолетних жителей весьма велики. Совершенно иные показатели активности существуют при рассмотрении деятельности органов местного самоуправления. В муниципальных образованиях, расположенных на территории района, за некоторыми исключениями, самостоятельная работа практически не ведется. В этом случае, Красногвардейский район является примером, характеризующим вышеописанные проблемы. Исключение здесь представляет опыт работы в Муниципальном округе Ржевка.

Это округ расположен на территории Красногвардейского района. Ниже представлены его краткие социально-демографические характеристики, составленные по итогам Всероссийской переписи населения в 2002 году (Петростат).

Всего населения, проживающего на территории МО ─ 55 955 человек, средний возраст ─ 39,1 год (от 0 до 99 лет),

  • мужчин ─ 46% (средний возраст ─ 36,2 года),
  • женщин ─ 54% (средний возраст ─ 41,6 лет).

Таблица 1

Возрастное распределение по отношению к трудоспособности

  Оба пола Мужчины Женщины
Средний возраст 39,1 36,2 41,6
Моложе трудоспособного возраста 7587 3939 3648
В трудоспособном возрасте 37322 18330 18992
Старше трудоспособного возраста 10992 3186 7806
16─29 лет 14044 7263 6781
15─64 лет 42435 19879 22556

Таблица 2

Половозрастное распределение, %

  Всего Мужчины Женщины
Моложе трудоспособного возраста 13,6 7,0 6,5
В трудоспособном возрасте 66,7 32,8 33,9
Старше трудоспособного возраста 19,6 5,7 14,0
Младшие подростки 10─14 лет 5,2 2,7 2,5
Старшие подростки 15─19 лет 7,8 4,1 3,7
Молодые люди 20─24 лет 10,1 5,2 4,9
Молодые люди 25─29 лет 8,6 4,3 4,3
Все население 100,0 45,5 54,5

Отметим, что доля лиц групп высокого риска по наркопотреблению в популяции округа составляет в сумме около 27 процентов (категории лиц в возрасте от 15 до 29 лет). Данное обстоятельство имеет значение для формирования превентивной политики в округе.

На диаграмме 2 те же данные представлены в графическом виде.

Диаграмма 1

Доли возрастных групп

Отнесение населения к категориям по трудоспособности и уровню образования традиционно имеет значение при разработке и оценке различных социальных программ.

Диаграмма 2

Возрастное распределение по отношению к трудоспособности

Таблица 3

Уровни образования лиц в различных возрастных группах (доля в группе, %)

Образование В возрасте 20─29 лет Лица в трудоспособном возрасте Лица старше трудоспособного возраста
Не указали 7,4 8,1 6,9
Не имеют начального образования 0,05 0,04 0,3
Из них неграмотные 0,04 0,02 0,1
Начальное общее 0,5 0,5 0,4
В том числе ПТУ 0,1 3,0 1,2
Основное общее 6,8 7,4 18,2
В том числе ПТУ 3,2 2,6 4,4
Среднее полное общее 21,6 22,7 17,0
В том числе ПТУ 6,3 7,2 3,7
Среднее профессиональное 25,6 28,2 22,9
Неполное высшее 14,4 6,8 1,7
Высшее 23,0 25,7 21,9
Послевузовское 0,7 0,7 0,7

 

Диаграмма 3

Доли образовательных уровней

Некоторые социально-экономические характеристики, представленные ниже, также являются важным показателем. Ответы, полученные в переписи и касающиеся источников дохода, могут в той или иной степени искажаться. Искажения в большей мере могут присутствовать в ответах, касающихся источников трудовых доходов, в меньшей ─ в ответах по пособиям и выплатам, а также по положению в занятости. В этом случае полученные данные могут быть учтены как отражающие совокупную общественную самооценку в структуре "социального самочувствия".

Таблица 4

Соотношение лиц по количеству источников средств к существованию (все население), %

Указавших… %
1 источник

77,5

2 источника

14,8

3 источника

0,4

4 источника и более

0,004

Не указали

7,2

Таблица 5

Доля вида источника в структуре всех указанных источников доходов населения (все население), %

  Трудовая деятельность Стипендия Пенсия, пособия, выплаты Сбережения Рента Иждивение Иное  
до 15 0,01 0,1 35,2 0,02 0,1 64,5 0,1 100%
15-19 15,1 14,7 12,2 0,1 0,1 57,6 0,2 100%
20-24 56,1 12,1 4,8 0,2 0,1 25,8 0,9 100%
25-29 77,3 1,3 5,4 0,4 0,04 14,1 1,4 100%
трудоспособные 69,0 4,0 9,1 0,4 0,1 16,3 1,1 100%
старше 17,2 0,0 81,6 0,1 0,03 1,0 0,1 100%

Диаграмма 4

Доля видов источников во всех указанных среди трудоспособного населения и старше

Таблица 6

Индикация распределения источников дохода в возрастных группах

(источников на человека)

  Всех источников Источников (исключая иждивение) Индекс доходов от трудовой деятельности Индекс выплат, пенсий и пособий Индекс иждивенчества
до 15 1,41 0,50 0,0001 0,50 0,91
15-19 1,18 0,50 0,18 0,14 0,68
20-24 1,07 0,79 0,60 0,05 0,28
25-29 0,98 0,84 0,76 0,05 0,14
трудоспособные 1,01 0,84 0,70 0,09 0,16
старше 1,13 1,12 0,19 0,92 0,01

Показатели занятости населения характеризуют трудовую активность населения округа. А для профилактических программ показатели занятости зачастую являются одним из важнейших индикаторов.

Таблица 7

Занятое население в возрасте 15 лет и старше по возрасту и положению в занятии, кол-во человек


Занятое население всего Работающие по найму Работающие не по найму С привлечением наемных работников Без привлечения наемных работников Иное Не указавшие Не указавшие положение в занятие
Всего 27081 26128 877 284 437 109 47 76
В том числе







15─19 754 737 15 4 7 4 0 2
20─24 3289 3192 81 21 41 13 6 16
25─29 3560 3440 114 34 61 12 7 6
т/с 25230 24312 848 274 423 104 47 70
Старше т/с 1847 1812 29 10 14 5 0 6
16─29 7599 7365 210 59 109 29 13 24
15─64 26658 25711 872 283 436 106 47 75
Средний возраст 40,1 40,1 40,0 40,0 40,3 39,8 37,4 39,8

Таблица 8

Занятость и положение в занятии (доли), %

  Доля занятых во всем населении Доля занятых в возрастной группе Работающие по найму (доля в возрастной группе) Работающие не по найму (доля в возрастной группе) Не указавшие положение в занятие
15-19 1,3 17,3 97,7 2,0 0,3
20-24 5,9 58,1 97,1 2,5 0,5
25-29 6,4 74,0 96,6 3,3 0,2
Трудоспособные 45,1 67,6 96,4 3,5 0,3
Старше 3,3 16,8 98,1 1,6 0,3
Всего 48,4


0,3

 

Таблица 9

Предприниматели (работающие не по найму)

 

Предприниматели (доля, %)

Работодатели Без привлечения наемных работников Иное и не указавшие положение в занятие

во всем населении в группе занятых в возрастной группе занятых Доля в возрастной группе предпринимателей, %
15-19 0,03 0,06 2,0 26,7 46,7 26,7
20-24 0,14 0,30 2,5 25,9 50,6 23,5
25-29 0,20 0,42 3,3 29,8 53,5 16,7
Трудоспособные 1,52 3,13 3,5 32,3 49,9 17,8
Старше 0,05 0,11 1,6 34,5 48,3 17,2
Всего 1,6 3,24
32,4 49,8 17,8

В округе № 36 (МО "Ржевка") создано (в соответствии с гл. 3, ст. 10, п.35 и гл.6, ст. 26, п. 2.6 Закона Санкт-Петербурга № 237─30) и действует Муниципальное учреждение "Центр современных наркологических технологий", в Уставе которого обозначена и профилактика наркопотребления.

В Законе Санкт-Петербурга № 237─30 по организации местного самоуправления несколько положений, определяющих сферу компетенции (ст. 10, гл. 3 Вопросы местного значения), могут быть проинтерпретированы как позволяющие участие в антинаркотической деятельности, по крайней мере, в области профилактики наркопотребления.

Пункт 5. Принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация в пределах ведения сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации,

Пункт 13. Разработка и реализация муниципальных социальных программ за счет средств местных бюджетов,

Пункт 29. Осуществление в порядке и формах, установленных законом Санкт-Петербурга, поддержки деятельности граждан, общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка на территории муниципального образования

Как видно из социально-демографических характеристик округа, так и из отчетов по антинаркотической деятельности Красногвардейского района для проведения собственных комплексных программ органов местного самоуправления недостаточно оснований. Во-первых, подавляющее большинство групп высокого риска (несовершеннолетние дети, подростки и молодые люди), а также население в трудоспособном возрасте занято в учебной или трудовой деятельности. И соответственно попадают под действие программ профилактики, проводимых, например, в образовательных учреждениях. Во-вторых, число мероприятий и программ района, реализуемых в рамках "Комплексной программы по противодействию" обеспечивает действительно широкий охват различных групп населения. И в любом случае, особенности административно-территориального деления Санкт-Петербурга с неизбежностью приведут к дублированию функций, пересечению и конфликту полномочий. В этой связи представляется важным отметить, что наиболее реальная ниша, остающаяся в таких обстоятельствах для участия в профилактике местного самоуправления — это роль в системе межведомственного взаимодействия. Заметим, что эта роль может быть различна из-за особенностей административной структуры в разных субъектах федерации. Так, например, в Ленинградской области в отличие от Санкт-Петербурга самостоятельные инициативы органов местного самоуправления могут быть значительно шире.

Тем не менее, потенциал в функции координации межведомственного взаимодействия органов местного самоуправления является неисчерпанным, и часто федеральные и региональные власти апеллируют именно к этим возможностям муниципалитетов.

Об этом свидетельствует, например, Инструкция Комитета по безопасности Санкт-Петербурга (п. 4, Координация и контроль), в которой муниципалитетам отводится важно место в координации взаимодействия.

Координацию и контроль за осуществлением межведомственного взаимодействия государственных структур и учреждений между собой, а также с негосударственными структурами и организациями в вопросах организации работы по профилактике наркомании и противодействия незаконному обороту наркотических веществ в пределах своей компетенции обеспечивают… на уровне муниципального образования руководители муниципальных органов управления….

Проблемы межведомственного взаимодействия — вопрос актуальный и далеко не решенный. Но на наш взгляд, вклад муниципальных образований в антинаркотическую деятельность мог бы быть существенно выше. Местные Советы, опираясь на положения Закона о самоуправлении, могли бы не только вести сбор статистических показателей, относящихся к характеристикам наркоситуции, но также принимать активное участие в их обработке и выработке так необходимых критериев эффективности профилактики. В то же время, располагая принятыми мерами оценки, местные органы управления значительно повысили бы качество обратной связи с региональными властями, проводящими активные профилактические мероприятия.

Иными словами, органы местного самоуправления, по крайней мере, в условиях Санкт-Петербурга могли бы выступать как в качестве заказчика профилактических работ, так и в качестве экспертов, оценивающих их эффективность.


Другие интересные материалы:
Организованный преступный бизнес в США: наркотики
Для того чтобы дать исчерпывающую оценку соотношения наркобизнеса и...

Для того чтобы дать исчерпывающую оценку соотношения наркобизнеса и...
О галлюцинациях и теориях деятельности мозга
Автором описывается весьма оригинальная теория возникновения галлюцинаций при...

Г. Хакен Наисложнейшей и в то же время самой удивительной из всех...
Творчество и наркотики
Автор статьи – д.м.н., профессор Александр Кузмин – в настоящее время...

Если подойти к проблеме влияния наркотиков на творчество с нейрохимической и...
Ментальность российской молодежи: политические ориентиры и кумиры
Уникальное исследование, позволяющее в какой-то степени спрогнозировать...

Публикуемый материал, подготовленный «Лабораторией...
Наркоконфликт
Описан подход и механизм борьбы с незаконным оборотом наркотиков в рамках...

Зачем написана эта работа? В комплексе мер, направленных на достижение...
 

 
   наверх 
Copyright © "НарКом" 1998-2013 E-mail: webmaster@narcom.ru Дизайн и поддержка сайта Петербургский сайт
Rambler's Top100